国内外形势发生深刻复杂变化

近年来，国内外形势发生深刻复杂变化，迫切需要改革和调整援外管理体制机制，使援外工作更好地服务国家对外战略。根据《国务院机构改革方案》，国务院将商务部对外援助工作有关职责、外交部对外援助协调等职责整合，组建国家国际发展合作署，作为国务院直属机构。援外的具体执行工作仍由有关部门按分工承担。《对外援助管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）的定位是对外援助管理的统领性文件。这部援外综合性部门规章的制定，是机构改革新组建的国家国际发展合作署后，对援外管理体制改革成果进行总结的一大成果。

《办法》共7章4 条，包括总则、对外援助政策规划、对外援助资金管理、对外援助项目实施管理、对外援助项目监督和评估、法律责任和附则。其体现了两个比较重要的问题：规范资金和项目管理；关注项目的监督、管理和评估。

第一，规范资金和项目管理。《办法》所称对外援助是指使用政府对外援助资金（以下简称援外资金）向受援方提供经济、技术、物资、人才和管理等支持的活动。援外资金应当专款专用、单独核算，任何单位和个人不得挪作他用。《对外援助管理办法》规定了援外项目的四种主要类型：（一）成套项目；（二）物资项目；（三）技术援助项目；（四）人力资源开发合作项目。国际通行的惯例也是通过项目制对外进行精准的援助，以与今后制定配套的项目管理办法相衔接。

第二，关注项目的监督、管理和评估。国家国际发展合作署负责监督援外项目实施情况；会同有关部门建立重大项目监督检查机制；建立援外项目评估制度并组织评估工作；建立全口径统计制度，收集、汇总和编制对外援助统计资料。强化对援外项目实施主体的诚信管理，国家国际发展合作署建立对外援助实施主体诚信评价体系，对实施主体参与援外项目过程中的行为进行信用评价。

应该看到，《办法》的出台只是迈出了对外援助制度建设的第一步，后续还有一系列艰巨的任务需要完成。

首先，要构建和完善协调机制。《办法》规定，国家国际发展合作署归口管理对外援助工作。各相关部门（以下统称各援外执行部门）按分工承担对外援助的具体执行工作。驻外使领馆（团）协助国家国际发展合作署办理与对外援助有关的政府事务，与受援方沟通援助需求并进行政策审核，负责援外项目实施的境外监督管理。同时，国家国际发展合作署会同有关部门建立对外援助部际协调机制，统筹协调对外援助重大问题。此前，我国对外援助工作由党中央集中领导，商务部牵头会同外交部、财政部等42个部际协调机制成员单位进行统一管理。商务部管理对外援助的具体职能是拟定并执行援外政策，起草援外法律法规，研究和推进援外方式改革等。其直属的国际经济合作事务局、中国国际经济技术交流中心、培训中心，分别负责执行成套项目和技术援助项目、负责执行一般物资项目和紧急人道主义物资援助项目和负责执行人力资源开发合作项目、志愿者项目。此外，中国进出口银行作为承办银行，负责政府优惠贷款项目的组织实施。各省（市、自治区）地方商务主管部门负责属地化协调管理。驻外经商机构负责搜集受援国需求、政府间协商和援外项目一线监管。

其次，梳理和制订配套性规章制度。以往的基础法律文件为商务部制订的《对外援助管理办法（试行）》，以及以此为基础出台的一批规范性文件：《对外援助项目实施企业资格认定办法（试行）》《对外援助成套项目管理办法（试行）》《对外援助物资项目管理办法（试行）》《对外技术援助项目管理办法（试行）》《对外援助项目采购管理规定（ 试行） 》《对外援助项目立项管理规定》《对外援助项目合同管理规定（试行）》《对外援助项目评估管理规定（试行）》等。今后这些文件的梳理将是一项重要工作，还将陆续出台规范援外管理的一系列规章制度，确保依法行政、依法履职。

综上所述，《对外援助管理办法（征求意见稿）》是对外援助工作在新时期规范化和法制化的保障，促进中国大国外交和 一带一路 建设，对承担国际发展重任、塑造国家形象都将起到助力作用。

（作者系法学博士，北京工商大学法学院副教授）

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